對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)發(fā)展的雙重破解
“特色小鎮(zhèn)”的靈感來自瑞士達沃斯、法國普羅旺斯等國外知名的小城鎮(zhèn)。它們往往擁有著獨特文化、典型產(chǎn)業(yè)和魅力環(huán)境，具有差異化定位的頭銜和標簽。作為國家戰(zhàn)略而言，它是繼新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化建設(shè)之后對于城鄉(xiāng)發(fā)展的重大布局，旨在破解產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的系統(tǒng)性難題。
這一概念在國內(nèi)最初于2015年由浙江省具體定義和實踐，指“具有明確產(chǎn)業(yè)定位與文化內(nèi)涵，生產(chǎn)、生活、旅游、居住等功能疊加融合，呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)特色化、功能集成化、環(huán)境生態(tài)化、機制靈活化，具有明確空間邊界的功能載體平臺”。2016年，住建部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)文《開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，引領(lǐng)帶動全國小城鎮(zhèn)建設(shè)，“以新理念、新機制、新載體推進產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級”，讓特色小鎮(zhèn)上升為國家層面的重大課題，并提出在2020年前將培育1000個各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。
我們先從城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的角度來分析。首先是非農(nóng)化，工業(yè)集聚的人口促進城市的發(fā)展；然后是產(chǎn)業(yè)升級，第三產(chǎn)業(yè)替代了工業(yè)在城市中的地位；同時，面對飛漲地價與環(huán)保壓力的實體經(jīng)濟逃離城市，尋求成本洼地，客觀上促進了產(chǎn)業(yè)聚集。
國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)中心原主任李鐵曾說，“全世界的新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在近幾十年也不都一定是在特大城市中出現(xiàn)的，比如微軟是在小鎮(zhèn)，硅谷也不在城市中心區(qū)，這些小鎮(zhèn)在創(chuàng)業(yè)的時候成本低，是一個非常重要的因素，甚至是決定因素。所以創(chuàng)業(yè)選擇成本洼地，是特色小鎮(zhèn)形成的一個很重要的基礎(chǔ)。”
傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以域內(nèi)特色資源為基礎(chǔ)，以骨干企業(yè)為主導(dǎo)，圍繞資源、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品優(yōu)勢以及重大項目建設(shè)而集聚形成，產(chǎn)業(yè)分工明確，協(xié)作配套緊密，集群競爭優(yōu)勢明顯，功能優(yōu)化布局。同時也面臨著規(guī)劃建設(shè)滯后和招商機制不活等問題。在這一形勢下，創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)，稱得上是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項有效嘗試，有利于破解經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化和動能轉(zhuǎn)換。中規(guī)院李迅副院長認為，培育特色小鎮(zhèn)還應(yīng)堅持推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)繼續(xù)推進的今天，作為“產(chǎn)、城、人、文”四位一體的特色小鎮(zhèn)將為城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造新的增長極。
從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型角度分析
在介紹浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗之前，我們有必要了解一下浙江產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史。改革開放之初，浙江確立了發(fā)展輕型工業(yè)優(yōu)勢的戰(zhàn)略，隨后將工業(yè)發(fā)展立足于省內(nèi)省外“兩種資源、兩個市場”的循環(huán)，形成以市場為導(dǎo)向的加工型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。至新世紀之初，以“小商品、小企業(yè)、大協(xié)作”、“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、專業(yè)市場、塊狀經(jīng)濟”的群落效應(yīng)的浙江模式浙江享譽全球，其10個行業(yè)的產(chǎn)值占全國份額在10%以上。
幾乎每一個市縣，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有諸如諸暨襪業(yè)、東陽木雕、寧海模具、嵊州領(lǐng)帶這樣的特色產(chǎn)業(yè)，浙江全省范圍內(nèi)形成了具有地域性差異化的產(chǎn)業(yè)格局。但是，浙江模式也有著深層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性問題。由于產(chǎn)業(yè)層次低、競爭力弱，且主要位于產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈低端，很容易受到經(jīng)濟危機的沖擊。
曾經(jīng)粗放的發(fā)展方式遭遇了新難題。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，浙江正在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，加快推進傳統(tǒng)塊狀經(jīng)濟向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變。其主要策略包括：把握培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的重點和方向；調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間布局；重視優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)人才的培養(yǎng)與引進；促使優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向集約發(fā)展。而特色小鎮(zhèn)在其中扮演了至關(guān)重要的角色。
基于地少人多的現(xiàn)狀與后工業(yè)時代的特點，下一階段的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要集聚性的高密度開發(fā)模式。相對獨立于市區(qū)，特色小鎮(zhèn)在一個低成本的狀態(tài)下圍繞著某個明確的產(chǎn)業(yè)定位進行發(fā)展，但有別于傳統(tǒng)的工業(yè)園區(qū)。之前以各類園區(qū)為主導(dǎo)的高度聚集區(qū)，出現(xiàn)了空間上“產(chǎn)城分離”的狀況，造成了較大的城鄉(xiāng)差距。而通過地域文脈與旅游資源的梳理和重構(gòu)的特色小鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)可以服務(wù)旅游，旅游可以反哺產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)和旅游同時帶動民宿、文創(chuàng)等周邊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特色小鎮(zhèn)將實現(xiàn)以“文化+產(chǎn)業(yè)+旅游+生活”四位一體的協(xié)調(diào)發(fā)展。這是中國小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中一個非常具有創(chuàng)意性的過程。
更為關(guān)鍵的是，近三十年來的城市建設(shè)造成了中國生產(chǎn)要素單向、不可逆地向主要城市集聚流動的嚴重失衡的現(xiàn)象。換言之，以北上廣深為代表的超級城市和以成都杭州南京武漢為代表的新一線城市，與綜合實力薄弱的中小城市之間的資源鴻溝越來越大。馬太效應(yīng)式的城市病正在顯現(xiàn)。
杭州國際城市學(xué)研究中心主任王國平表示，中國特色的城市化之路必須也只能選擇以城市群為主導(dǎo)。而破解小城市“空殼化”的困局，最核心的方式還是產(chǎn)業(yè)支撐。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展邏輯，正是依托于大都會區(qū)或城市群的集聚和輻射效應(yīng)，通過周邊地區(qū)形成各自“特而強”的產(chǎn)業(yè)，變“輸血”為“造血”，促進人口和資源的逆向流動，實現(xiàn)大小城市間、城鄉(xiāng)間、地域間的協(xié)同發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃功能上的有機布局。
從運營模式角度分析2016年12月12日，國家發(fā)改委等發(fā)布《關(guān)于實施“千企千鎮(zhèn)工程”推進美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的通知》。通知明確指出：“加強政企銀合作，拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)投融資渠道”。隨后，綠城、碧桂園、華夏幸福等紛紛試水。
而事實上，特色小鎮(zhèn)與傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)有著很大差異，相較于后者的單一品類，前者包括大量配套以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。同時，“土地開發(fā)+物業(yè)管理+產(chǎn)業(yè)經(jīng)營”的聯(lián)動開發(fā)和運營模式，參與者和資金來源相對多元。
模式基本有三種：
第一種，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式。由開發(fā)者完全承擔(dān)項目，建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，經(jīng)營小鎮(zhèn)所有項目，并進行產(chǎn)業(yè)和股權(quán)投資等。
第二種，物業(yè)管理模式。建立區(qū)域發(fā)展基金，將項目股權(quán)化，把不同子項目打包給戰(zhàn)略投資者、運營商，聯(lián)合開發(fā)運營。
第三種，土地開發(fā)模式。也就是具有公共性的建設(shè)項目的PPP模式。
按照私有化程度高低，PPP模式主要包括以下五類：
1.BT(build--transfer)“建設(shè)-轉(zhuǎn)讓”模式：建成后由政府回購，付出成本和投資回報。如江西梅嶺鎮(zhèn)。江西建工以全額墊資方式實施示范鎮(zhèn)工程建設(shè)。作為回報，梅嶺鎮(zhèn)對476畝土地進行估價后，將與工程建設(shè)等價值面積的土地抵押給省建工集團。建設(shè)并竣工驗收、移交后，梅嶺鎮(zhèn)交付工程建設(shè)資金，否則江西建工直接獲得所抵押土地的所有權(quán)。
2.BTO(build-transfer-operate)“建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營”模式：建成后由政府收回所有權(quán)，但給予企業(yè)一定期限的使用權(quán)，用于收回成本和收益。
3.BOT(build-operate-transfer)“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”模式：建成后由政府收回所有權(quán)，在許可期內(nèi)可通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤。如內(nèi)蒙古額爾古納市濕地冰泉小鎮(zhèn)建設(shè)項目。
4.BOOT(build-own-operate-transfer)“建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”模式：比BOT的運營收益時限更長，可以延伸到建成后。
5.BOO(build-own-operate)“建設(shè)-擁有-經(jīng)營”模式：建成后完全私有，政府只能購買項目服務(wù)。如信陽靈山小鎮(zhèn)。但在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中使用較少。不過，由于BOO更關(guān)注項目長期收益，所以更適合以企業(yè)為核心的特色小鎮(zhèn)建設(shè)。
中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟認為，PPP強調(diào)政府和社會資本合作，雙方利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。由于特色小鎮(zhèn)建設(shè)強調(diào)產(chǎn)業(yè)、文化、環(huán)境等各種要素的整合，而政府往往缺乏這樣的運作能力。因此，才需要引入社會資本和專業(yè)的投資建設(shè)運營商，既避免了政府增加債務(wù)負擔(dān)和融資受限的問題，更依靠專業(yè)化的團隊實現(xiàn)了資源整合與當(dāng)?shù)匕l(fā)展。
在“公私合作”的格局中，政府應(yīng)多掌控全局，企業(yè)應(yīng)多關(guān)注運營維護。正如國家發(fā)改委城鎮(zhèn)化規(guī)劃處處長相偉所說，在資金上可采用PPP合作模式，在建設(shè)上采用“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作”的機制，吸引社會資本參與，最大限度激發(fā)市場主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力和熱情，逐步形成多方參與、良性互動的現(xiàn)代城鎮(zhèn)治理模式。
從地域文脈角度分析
人類學(xué)家克拉柯亨把“文脈”界定為“歷史上所創(chuàng)造的生存的式樣系統(tǒng)”。 由于自然條件、經(jīng)濟技術(shù)、社會習(xí)俗的不同，人類社會中總會有一些特有的符號和排列方式，形成一個地區(qū)所特有的地域文化和建筑式樣。換言之，建筑形式、城市格局等元素揭示了城市與地域的本質(zhì)以及該地區(qū)人們的精神需求與審美情趣。因而，建筑風(fēng)貌的尊重和理解，是一個地區(qū)建設(shè)中對文脈和地域性特色保護的核心問題。
特色小鎮(zhèn)的理念，與住建部“城市雙修”（生態(tài)修復(fù)、城市修補）等中央新提法，都是對極速城鎮(zhèn)化帶來的“千城一面”式城市病的反省與診治，對于歷史文脈傳承和地域性特色文化保護也具有戰(zhàn)略價值。
在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中，至關(guān)重要的是定位問題。同樣是水鄉(xiāng)，烏鎮(zhèn)與同里有什么區(qū)別？
同樣是古村落，宏村和龍川有什么不一樣？
所以，首先需要挖掘文化元素和打造文化符號，就像旅游宣傳文案式的，如黟縣“世外桃源，畫里水鄉(xiāng)”、舟山“海天佛國，漁都港城”這樣的文化名片。當(dāng)人們談到黟縣宏村，自然就浮現(xiàn)出被歲月涂染上油畫般印跡的古舊老屋的形象；當(dāng)人們想到禮拜觀音，自然就聯(lián)想到四大菩薩道場的漁港舟山。如果可以達到這樣的清晰準確的大眾認知程度，那么這個定位就是成功的。而前提就是，做出差異化。
差異化的發(fā)展，要求主政者和設(shè)計者深入地解讀當(dāng)?shù)匚拿}。例如對于皖南古村落的開發(fā)建設(shè)，決不可東施效顰，草率續(xù)建，或是生硬地植入旅游開發(fā)式的建筑設(shè)施。首先要做的是學(xué)習(xí)古人的智慧。
徽派民居是中國古代建筑群的重要范本。
比如，其依山傍水的村落格局，不只透射出風(fēng)水的精神信仰，更是滿足農(nóng)耕和日用的功能需求。再如，“四水歸堂”式的天井院落，不僅限于“肥水不流外人田”的文化解讀，結(jié)合戶前水道、院內(nèi)溝槽等等學(xué)習(xí)到古人組織排水、消防蓄水以及凈污分流的生態(tài)理念。
另外，總的來看，村落往往經(jīng)緯縱橫，顯然是經(jīng)過系統(tǒng)性的規(guī)劃，而規(guī)劃者往往是當(dāng)?shù)氐氖考潯４逯械撵籼谩⑴品弧⑺兀青l(xiāng)土社會的公共文化中心。那么，士紳文化與宗族體制所組成的傳統(tǒng)社會機制是怎樣運作的？這些不同的實體空間又有著怎樣的意義？
這些問題，都應(yīng)當(dāng)成為設(shè)計的出發(fā)點和差異化的著眼點。只有深入理解文化層面的意涵，才能打造出真實的地域性場所和文化活動，而不是那些外觀不土不洋、內(nèi)容不古不新的“假古董”、“假文化”。再加上過去百年里多次政治運動造成的嚴重文化斷層，實際上這項工作還是任重道遠的。
此外，應(yīng)保持原真性，切忌移植。比如通過建筑限高來保證天際線，通過協(xié)調(diào)立面來統(tǒng)一風(fēng)貌，都是比較好的舉措。一定要在尊重地域文化的基礎(chǔ)之上，營造一個相對獨立的區(qū)域。在設(shè)計過程中，應(yīng)保留原住民，保持原有生態(tài)。這樣文化才有繼續(xù)生長的土壤。否則，在商業(yè)驅(qū)動之下，由于外來資本的不斷注入，原住民將漸漸被外來的經(jīng)營者所取代，那么小鎮(zhèn)將漸失地域人文內(nèi)涵，淪為有投資客打造的盈利機器和文化上的“孤兒”。
方興未艾還是未老先衰？
國家第一、二批公布的特色小鎮(zhèn)合計403個，而目前各省規(guī)劃的特色小鎮(zhèn)數(shù)量已然破千。馬云正式進軍房地產(chǎn)天貓小鎮(zhèn)落地北京；華夏幸福布局特色小鎮(zhèn)沖擊2000億；華僑城5000億造100座特色小鎮(zhèn) ；潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)，如何用5000萬撬動50億資金；古北水鎮(zhèn)，3年收入7個億；北京市百億重金打造42個特色小鎮(zhèn)；河北將投資2000億建設(shè)100個特色小鎮(zhèn)；浙江未來3年將投入5000億培育百個特色小鎮(zhèn)……
這是一個值得警惕的現(xiàn)象。再給另一組數(shù)據(jù)，根據(jù)國家發(fā)改委的報告，全國縣以上規(guī)劃新城新區(qū)超過3500個；其規(guī)劃容納人口規(guī)模達到34億，相當(dāng)于全球目前總?cè)丝诘慕话耄@個目標讓官方都感到問題重重。新華社撰文對此研究結(jié)果作了詳細分析，指出這種規(guī)劃脫離實際，提出了“誰來住?”的問題。
我們不禁猜想，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)會不會成為下一場行政命令下的造城運動？
歷史和現(xiàn)實告訴我們，由于功利短視的政績觀、地方債壓力等等因素，產(chǎn)業(yè)園、大學(xué)城和新城區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)過很多勞民傷財?shù)腻e誤失敗的造城運動。而政府又希望特色小鎮(zhèn)成為中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的增長極、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的鑰匙，既能有利于促進大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，也可以成為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的有效路徑以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要載體。那么，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，恐怕就要換個思路。
首先，政府不能大包大攬地盲目追求短期政績。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的模式，以地方國企和政府投資平臺為主體，潛藏著巨額債務(wù)風(fēng)險。一些領(lǐng)導(dǎo)貪大求多圖快，追求短期利益和表面形象變化，甚至逐級分配任務(wù)，完成某些指標。如果忽視特色小鎮(zhèn)應(yīng)有的培育周期、投資規(guī)模、完成數(shù)量，而設(shè)置過高要求，難免揠苗助長，造成巨大的浪費和爛尾。不可讓特色小鎮(zhèn)成為拿地騙錢的招牌和盲目跟風(fēng)的競賽。例如，據(jù)研究特色小鎮(zhèn)面積一般3-5平方公里（4500-7500畝），核心建設(shè)用地1平方公里（1500畝）。那么，規(guī)劃和建筑的體量就應(yīng)當(dāng)適宜這個“鎮(zhèn)”的尺度。
其次，因地制宜培育特色。特色小鎮(zhèn)的核心是特色產(chǎn)業(yè)。有了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才有就業(yè)與服務(wù)的支撐。比如，有了旅游產(chǎn)業(yè)，才有了對地域文化資源的梳理和發(fā)掘。否則，沒有經(jīng)濟支撐，充其量只是地產(chǎn)商和投資客為“房地產(chǎn)小鎮(zhèn)”畫的大餅，等到泡沫消退后就真的子虛烏有了。對于因創(chuàng)業(yè)成本低，在城市周邊集聚人口和產(chǎn)業(yè)形成的小鎮(zhèn)，政府應(yīng)積極使出有利的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持政策，鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對于人為塑造的游憩、運動特色小鎮(zhèn)，應(yīng)有所區(qū)分，適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平和定位。對于由歷史文化形成的小鎮(zhèn)，切勿焚琴煮鶴，一定要尊重文脈。
事實上，我們所提的“城鎮(zhèn)化”，有別于西方的“城市化”，是基于國情所做的調(diào)整。由于二元社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差距，不僅為大城市帶來了諸多城市病，更由于對中國鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的關(guān)注缺失，出現(xiàn)了空巢老人、留守兒童等眾多嚴重的農(nóng)村衰落式的社會問題。從這個意義上說，特色小鎮(zhèn)一定要改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化運動的想法和做法。國務(wù)院關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的若干意見上更是明確要求，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，帶動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以建制鎮(zhèn)為支點，搭建多層次、跨領(lǐng)域、廣覆蓋的服務(wù)平臺。
未來的特色小鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)以以下三種模式為主：
一是資源整合型。依托資源稟賦優(yōu)勢和歷史文化傳承，立足傳承與創(chuàng)新，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的最佳組合和生產(chǎn)關(guān)系的優(yōu)化布局。
二是產(chǎn)業(yè)集聚型。依托高端要素集聚和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以最優(yōu)的政策，培育最具競爭力的核心產(chǎn)業(yè)，圍繞單個產(chǎn)業(yè)打造完整的產(chǎn)業(yè)-城市-科技生態(tài)圈。
三是“互聯(lián)網(wǎng)+”型。依托互聯(lián)網(wǎng)的溢出效應(yīng)，以高新技術(shù)和高端人才為引領(lǐng)，推動技術(shù)、項目、資金等各類創(chuàng)新要素快速匯聚，培育以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)為特色的新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)和以科技金融為重點的現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè)，探索“O2O”眾創(chuàng)空間。
曾經(jīng)窮僻的小城鎮(zhèn)如今站上新的戰(zhàn)略風(fēng)口。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、旅游的助推、歷史文化元素的激活、城市人回歸自然的心理和農(nóng)村人現(xiàn)代化的心理，這些都為它們發(fā)展帶來新的機遇。特色小鎮(zhèn)或?qū)⒊蔀榇蚱贫獙α⑹浇?jīng)濟鴻溝的有效途徑。當(dāng)然，是方興未艾還是未老先衰，不僅要看頂層設(shè)計的理念初衷，更要看各級政府的解讀與執(zhí)行。
